Parempaa sääntelyä – mutta miten?

Sääntely on sitä oikeudellista DNA:ta, jolla yksityiset ja julkiset toimijat järjestävät välejään, lakeja, asetuksia ja muita viranomaispäätöksiä.  Silloin kun sääntelyä on liikaa puhutaan normitulvasta. Jos se ei miellytä, mieleen tulee ilmaisu ”Sääntösuomi”.  Jos sääntelyä ei ole, puhutaan oikeusturvan puutteesta. Jos se on monimutkaista, kyse on juristeriasta ja jos se on yksinkertaista, voidaan kysyä miksi tällaisia päivänselviä asioita pitää ylipäätään säännellä. Näkökulmasta riippumatta sääntelyn laadun kehittämiselle on jatkuva tarve.

Viime aikoina eräät Istuvan hallituksen toteuttamiin sääntelyhankkeisiin liittyvät ongelmat ovat saaneet runsaasti huomiota.  Osin ansiostakin ainakin silloin kun poliittisia suorituspaineita on purettu perustuslaista johtuvia velvoitteita ja oikeuksia huomioimatta ja oikeudellisista neuvoista piittaamatta. Tästä kritiikistä on toki pidettävä erillään sääntelyn poliittisten tavoitteiden eroavuuksista kumpuavat näkemyserot. Sääntely ei ole huonoa vain siksi, että sitä on tai että se vaikuttaa epämiellyttävästi. Veronkorotusten tai säästöjen arvostelu jääköön opposition etuoikeudeksi.

Hallituksiin ja lainvalmistelijoihin kohdistuva kritiikki on joltain osin myös kohtuutonta. Merkittävä osa sääntelystä, eräillä aloilla mukaan jopa yli 90%,  perustuu EU:n valmisteluun, johon liittyvät laadulliset ja määrälliset ongelmat on tunnistettu myös yhteisössä.  Heikkolaatuisen tuontitavaran siirtäminen oikeusjärjestelmäämme ei aina onnistu mallikkaasti. Kansallisesti voimaanpannun direktiivin jälkeen hallintoalamaisen on kuitenkin perusteltua tietää ainakin se kehen sääntelyä sovelletaan ja mikä sen ydinsisältö on. Eurooppalaisissa kuluttajasäännöksissä usein toistetun fraasin ”selkeästi ja helposti ymmärrettävällä tavalla” soisi koskevan myös lainsäätäjää itseään.

EU sääntelyn voimaanpanoon liittyviä heikkouksia ovat myös se, että kansalliseen liikkumavaraan liittyviä mahdollisuuksia ei useinkaan selvitetä kunnolla ja toisaalta se, että harmonisointitavoitteista riippumatta kansalliseen sääntelyyn tuodaan kansallisia lisiä, joiden tarve on huonosti perusteltu ja vaikutukset ennakoimattomia.  Kun sääntely on aina myös kustannus, on suomalainen lainsäätäjä tässä suhteessa usein se Esko, joka suttii graffittinsa kenenkään kysymättä seiniin, joihin puumerkit eivät kuulu.

Sääntelyn laatuun ja määrään liittyvät ongelmat ovat olleet keskustelun kohteena jo pitemmän aikaa.  Valtioneuvoston asettama paremman säätelyn työryhmä laati vuonna 2006 kattavan kolmiosaisen arvion sääntelyn hallinnonalakohtaisesta kehityksestä, paremman keinoista ja tavoitteista. Tähän toimintaohjelmaan ovat myöhemmätkin hallitukset osaltaan sitoutuneet. Toimintaohjelmassa esitetyt keinot sääntelyn parantamiseksi ovat kuitenkin jääneet monelta osin hyödyntämättä.  Vaikutusten arviointi ei usein vieläkään kata kaikkia toimijoita tai epäsuoria vaikutuksia ja esimerkiksi kustannusvaikutusten arviointi jää usein muun kuin julkishallinnon välittömien kulujen luetteloinnin osalta puutteelliseksi. Kuulemismenettely on pahimmillaan muodollisuus, jolla ei edes haluta sidosryhmien palautetta.

Sääntelyn määrä ei norminpurkua koskevista tavoitteista huolimatta ole juurikaan vähentynyt. Siilomaisuus vaivaa edelleen ministeriöiden välistä työnjakoa. Merkittävä osa yhteiskunnan toiminnoista tukeutuu tietojärjestelmiin, joiden kehittäminen ja muuttaminen on hidasta. Muutoksia ei kustannusten takia voi toteuttaa ennakolta tietämättä sääntelyn sisältöä.  Säädösten voimaantulosäännöksissä ei yleensä huomioida sääntelyn sitä käytännön näkökulmaa, että tietojärjestelmien kehittäminen ja muuttaminen vaatii aikaa. Hyvä lainsäätäjä ei mielestäni ole täyttänyt tehtäväänsä pelkästään sillä, että säädös julkaistaan säädöskokoelmassa, jos sen toimeenpano on käytännön syistä mahdotonta. Hyvätkin sääntelykäytänteet jäävät toteutumatta ellei niihin aidosti sitouduta.

Valtioneuvoston vuonna 2015 asettama Lainsäädännön arviointineuvosto on tervetullut tapa arvioida sääntelyn onnistumista ja kehitystarpeita, ellei sen anneta muodostua lainvalmistelijoiden kanavaksi ulkoistaa sääntelyn puutteitaan toimijalle, jonka tulemia ei oteta säädösvalmistelussa huomioon.  Huomioon ottamisessa on viime kädessä kyse poliittisesta valinnasta, ainakin toistaiseksi. Pitäisikö poliittista valintaa kääntää oikeudellisemman valinnan suuntaan?

Kirjoittaja on OTL ja Lakimiesliiton hallituksen jäsen.