Lausunto uudesta lainvalmistelun prosessioppaasta 

1. Oppaan soveltamisala ja ohjeistuksen sisällön periaatteet 

Juristiliitto pitää uuden lainvalmistelun prosessioppaan laatimista tarpeellisena ja kannattaa tavoitetta päivittää opas vastaamaan nykyisiä lainvalmistelun käytäntöjä. Oppaassa tulisi kuitenkin korostaa nykyistä vahvemmin lainvalmistelun avoimuutta, vaikutusarviointien laatua sekä päätöksenteon ja valmistelun jäljitettävyyttä. Tätä tulisi tehdä mahdollisimman konkreettisin esimerkein jokaisessa prosessin vaihetta kuvaavassa osiossa. 

Juristiliitto pitää perusteltuna, että eri hankkeiden erityispiirteet voidaan ottaa huomioon valmisteluprosessissa. Oppaassa tulisi kuitenkin edellyttää, että valmisteluvaiheiden yhdistämisestä ja muista prosessista poikkeamisista tehdään asianmukaiset kirjaukset. Dokumentoinnista tulisi ilmetä, mitä vaiheita on yhdistetty, kuka ratkaisun on tehnyt ja miten vaikutusarvioinnin, kuulemisen ja avoimuuden vähimmäisvaatimukset on turvattu. Tämä mahdollistaa päätöksenteon jälkikäteisen jäljitettävyyden, turvaa valmistelijoiden oikeusturvaa ja tekee valmistelijoihin kohdistuvaa poliittista ohjausta mahdollisimman selväksi ja läpinäkyväksi. 

Lisäksi oppaan kohderyhmään tulisi lisätä lainvalmisteluun osallistuvat sidosryhmät erityisesti tilanteissa, joissa ne osallistuvat lainvalmisteluun liittyvään työ-, ohjaus- tai seurantaryhmään. Opas avaa lainvalmisteluprosessia myös muille sidosryhmien edustajille ja antaa tarkemman kuvan siitä, missä vaiheessa valmistelua lainsäädäntöhankkeeseen voi vaikuttaa ja millä tavalla. 

Juristiliitto on kuitenkin huolissaan oppaan käytettävyydestä ja selkeydestä, koska opas sisältää runsaasti viittauksia muihin oppaisiin. Tämä hajauttaa ohjeistusta ja tekee kokonaisuuden hahmottamisesta helposti haastavaa. 

2. Aloite 

Juristiliitto pitää tärkeänä, että lainvalmistelun käynnistämisen perusteina tunnistetaan myös viranomaisten, järjestöjen, ammattikuntien ja muiden sidosryhmien käytännön kokemuksesta nousevat aloitteet. Lainsäädännön toimivuudesta kertyy merkittävää tietoa juuri sääntelyä soveltavilta ja sen vaikutusten kohteena olevilta tahoilta. Tämä tieto voi olla keskeistä erityisesti arvioitaessa muutostarpeita ja toisaalta punnittaessa lainsäädäntömuutosten tarkoituksenmukaisuutta suhteessa muihin ohjauskeinoihin. 

Oppaassa tulisi myös korostaa aloitteiden käsittelyn dokumentointia erityisesti tilanteissa, joissa aloite ei johda jatkovalmisteluun. Tämä parantaisi lainvalmistelun läpinäkyvyyttä ja lisäisi luottamusta valmisteluun. 

3. Esivalmistelu 

Juristiliitto pitää esivalmistelua keskeisenä vaiheena laadukkaan lainvalmistelun varmistamisessa. Esivalmistelussa tulee arvioida riittävällä tavalla sääntelytarve, vaihtoehtoiset ratkaisumallit, vaikutukset sekä toimeenpanon edellytykset. Lisäksi esivalmistelussa tulee ottaa huomioon muut vireillä olevat lainsäädäntöhankkeet ja muut asiat, joilla voi olla vaikutusta valmisteltavaan hankkeeseen. Tämä edistää hankkeiden koordinointia sekä ehkäisee puutteellisuuksia, päällekkäisyyksiä ja ristiriitaisuuksia. 

Prosessioppaassa tulisi nykyistä selvemmin edellyttää, että esivalmistelussa määritetään tarkemmin ratkaistava ongelma ja tavoiteltava yhteiskunnallinen muutos. Kun ongelma on yksilöity, seuraavana vaiheena tulisi olla vaihtoehtoisten toimintamallien tunnistaminen ja arviointi. Tämän tulee kattaa lainsäädäntövaihtoehtojen lisäksi myös laajempi keinovalikoima, kuten nykytilan säilyttäminen, voimassa olevan lainsäädännön toimeenpanon selkeyttäminen, neuvonta, taloudelliset kannustimet, vapaaehtoiset toimintamallit ja kokeilut. Erilaisten vaihtoehtoisten menettelyjen vaikutukset tulee arvioida, ja arvioinnin perusteella tulee osoittaa, miksi valittuun toimintatapaan on päädytty. 

Oppaassa tulisi avata sidosryhmien merkitystä, asemaa ja toimintaa kattavammin. Sidosryhmien kuuleminen jo esivalmisteluvaiheessa auttaa hahmottamaan nykytilannetta paremmin ja kartoittamaan vaihtoehtoisia ratkaisuja. Esimerkiksi kuulemistilaisuudet mahdollistavat keskustelun käymisen jo ennen virallista päätöstä hankkeen toteuttamisesta. Näin voidaan varmistaa, että lainsäädäntöhankkeessa tunnistetaan olemassa olevat ongelmat riittävän aikaisessa vaiheessa ja että nykytilanteen arvioinnille saadaan riittävä tietopohja. 

Samalla oppaassa tulisi todeta nykyistä selvemmin, ettei esivalmistelun suppeus tai sen yhdistäminen perusvalmisteluun saa johtaa vaihtoehtoisten ratkaisujen kartoittamisen, vaikutusten arvioinnin tai keskeisten sidosryhmien näkemysten sivuuttamiseen. Lisäksi asianmukaisesta valmistelusta tulee huolehtia myös hallitusohjelmaan perustuvissa hankkeissa. Hallitusohjelmakirjaus ei poista tarvetta arvioida sääntelytarvetta, vaihtoehtoisia toteutustapoja, vaikutuksia tai toimeenpanon edellytyksiä. 

4. Perusvalmistelu 

Perusvalmistelu on lainvalmistelun laadun kannalta ratkaiseva vaihe. Juristiliitto pitää tärkeänä, että oppaassa korostetaan vaikutusarviointien laatua, vaihtoehtoisten sääntelymallien tarkastelua sekä riittävää oikeudellista arviointia. 

Oppaassa tulisi viitata nimenomaisesti myös oikeusministeriön julkaisemaan perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskevaan oppaaseen. Näiden vaikutusten arvioinnin tulee olla kiinteä osa lainvalmistelua eikä erillinen tarkistusvaihe. 

Oppaassa tulisi myös avata tarkemmin ohjaus- ja seurantaryhmän rooleja tai vaihtoehtoisesti linkittää oppaaseen se aineisto, jossa niiden merkitys on kuvattu tarkemmin. Myös muut perusvalmistelun aikaiset sidosryhmien osallistamisen muodot voisi kuvata esimerkinomaisesti erityisesti silloin, kun ne poikkeavat kuulemisoppaassa mainituista keinoista. 

Lisäksi oppaassa tulisi korostaa kustannusvaikutusten ja voimavaratarpeiden realistista arviointia jo valmistelun varhaisessa vaiheessa. Lainsäädäntömuutosten vaikutukset viranomaisten, tuomioistuinten, oikeuspalveluiden, järjestöjen ja muiden toimeenpanoon osallistuvien tahojen resursseihin tulee tunnistaa ja kuvata avoimesti. Erityisesti silloin, kun uudistus lisää tehtäviä tai muuttaa menettelyjä, tulee samalla arvioida, millaisia henkilöstö-, osaamis-, koulutus- ja tietojärjestelmäresursseja muutoksen asianmukainen täytäntöönpano edellyttää. Riittämätön kustannus- ja resurssivaikutusten arviointi voi heikentää sääntelyn vaikuttavuutta ja käytännön toimeenpanoa. 

5. Lausuntomenettely 

Laadukas lausuntomenettely on hyvän lainvalmistelun keskeinen osa. Lausuntomenettelyssä on tarkoituksena parantaa valmistelun tietopohjaa, vaikutusarviointeja ja sääntelyratkaisujen laatua. 

Juristiliitto katsoo, että lausuntoaikojen tulee lähtökohtaisesti säilyä nykyisellä tasolla. Lausuntoaika saa olla lyhyempi vain poikkeuksellisesta ja asianmukaisesti perustellusta syystä. Lyhennetty lausuntoaika ei saa perustua siihen, että valmistelun aikataulu on muodostunut liian tiukaksi. Tätä periaatetta tulee vahvistaa nyt käsittelyssä olevassa opasluonnoksessa. 

Riittävä lausuntoaika ja laadukas lausuntokierroksella oleva materiaali tukevat kansalaisyhteiskunnan mahdollisuuksia osallistua lainvalmisteluun ja turvaavat tosiasiallisia osallistumisedellytyksiä. Järjestöissä ja muissa sidosryhmissä olevan asiantuntijatiedon huomioon ottaminen on tärkeää erityisesti laajoissa, oikeudellisesti vaativissa tai vaikutuksiltaan merkittävissä hankkeissa. Lausuntopyyntöjen jakelussa tulisi siten pyrkiä mahdollisimman laajaan jakeluun, jotta kansalaisyhteiskunnan toimijat tavoitetaan kattavasti. 

Lisäksi oppaassa tulisi korostaa lausuntopalautteen kokoamista ja arviointia sekä sitä, että lausuntojen vaikutus valmisteluun tulee tehdä näkyväksi. Lähtökohtaisesti lausuntopalaute tulisi myös koota ja julkaista ennen päätöstä hallituksen esityksen antamisesta. 

6. Jatkovalmistelu 

Lausuntokierroksella saadun palautteen tosiasiallinen merkitys toteutuu vain, jos palaute otetaan huomioon jatkovalmistelussa. Oppaassa tulisi nykyistä vahvemmin korostaa velvollisuutta perustella, miten lausuntopalaute on otettu huomioon. Jos lausunnoissa esitettyjä huomioita ei ole voitu ottaa huomioon, myös tämän tulisi käydä ilmi valmisteluaineistosta ja hallituksen esityksen perusteluista. 

Mikäli säädösehdotuksen sisältö muuttuu olennaisesti lausuntokierroksen jälkeen, tästä olisi perusteltua informoida oppaassa kuvatun tavan lisäksi myös relevantteja sidosryhmiä, kuten asiasta lausunnon antaneita tahoja. Lisäksi jatkovalmistelussa tulisi lähtökohtaisesti arvioida lisäkuulemisen tarve tai vähintään dokumentoida perusteet sille, miksi lisäkuulemista ei järjestetä. 

Lisäksi oppaassa tulisi kuvata nykyistä selvemmin, miten lainsäädännön arviointineuvoston lausunnot otetaan huomioon jatkovalmistelussa. Arviointineuvoston esittämät huomiot tulisi käsitellä järjestelmällisesti ja niiden perusteella tehdyt muutokset tai muutosten tekemättä jättämisen perusteet tulisi dokumentoida. Olennaista on myös laatia selkeä ohjeistus arviointineuvoston lausuntojen käsittelystä, jotta niiden vaikutuksia arvioidaan yhteismitallisesti eri ministeriöissä. 

7. Asetusten valmistelu 

Juristiliitto pitää hyvänä, että asetusten valmistelua käsitellään oppaassa erikseen. Asetuksilla voidaan kuitenkin vaikuttaa merkittävästi yksilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin sekä esimerkiksi viranomaisten, kansalaisyhteiskunnan ja palvelutuottajien toimintaan. 

Oppaassa tulisi korostaa, että asetuksen valmistelussa tarvittavan vaikutusarvioinnin, kuulemisen ja perustelujen laajuus määräytyy asetuksen vaikutusten eikä säädöstason perusteella. Vaikutuksiltaan merkittävien asetusten valmistelussa tulee noudattaa soveltuvin osin samoja hyvän lainvalmistelun vaatimuksia kuin hallituksen esitysten valmistelussa. 

8. Muut opasluonnosta koskevat kommentit 

Juristiliitto pitää lisäksi tärkeänä, että lainvalmistelun seuranta ja jälkiarviointi kytketään nykyistä vahvemmin osaksi lainvalmisteluprosessia ja että sidosryhmien kokemuksia hyödynnetään systemaattisesti myös sääntelyn voimaantulon jälkeen. 

Lisätiedot: Jenni Tuomainen, oikeus- ja koulutuspoliittinen juristi, etunimi.sukunimi@juristiliitto.fi